Das Rückwirkungsverbot im Öffentlichen Recht (Edition 2021)

Unter dem Stichwort Rückwirkungsverbot werden diejenigen aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Rechtssätze zusammengefasst, die ausufernde rückwirkende Gesetzesänderungen verhindern und so das schutzwürdige Vertrauen in die Rechtsordnung erhalten sollen.

In diesem Beitrag erkläre ich Dir, was man im Öffentlichen Recht unter dem Rückwirkungsverbot versteht, unter welchen Voraussetzungen es eingreift und an welcher Stelle Du es in der Lösung Deiner juristischen Klausur problematisieren solltest.

Einführung zum Rückwirkungsverbot

In einem Rechtsstaat (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) muss die Rechtsordnung so gestaltet sein, dass die Bürger sich zu einem gewissen Grad auf die Vorgaben der Rechtsordnung verlassen können.1

Ausprägungen dieses Gebots der Rechtssicherheit sind vor allem das Bestimmtheitsgebot und der Vertrauensschutz in Bezug auf Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung.2

Besonders wichtig und prüfungsrelevant ist insoweit der Schutz des Vertrauens in die Gesetzgebung bzw. in den Fortbestand der jeweiligen Rechtslage.

Grundsätzlich müssen Bürger ihr Verhalten der vom Gesetzgeber jederzeit änderbaren Rechtslage anpassen. Für rein zukunftsgerichtete Gesetzesänderungen kann deshalb nur dann Vertrauensschutz bestehen, wenn dieser in der geänderten Vorschrift bereits in besonderer Weise angelegt war. Denkbar ist das z. B. bei der vorgezogenen Aufhebung einer ausdrücklich befristeten Übergangsvorschrift.3

Schutzwürdig sind Bürger aber vor allem dann, wenn sich Gesetzesänderungen auf in der Vergangenheit liegende Sachverhalte beziehen und deshalb keine Verhaltensanpassung möglich war. Unter dem Stichwort Rückwirkungsverbot werden diejenigen aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Rechtssätze zusammengefasst, die ausufernde rückwirkende Gesetzesänderungen verhindern und so das schutzwürdige Vertrauen in die Rechtsordnung erhalten sollen.

Ein ausdrückliches Rückwirkungsverbot findet sich im Grundgesetz nur in Bezug auf das Strafrecht: Gemäß Art. 103 Abs. 2 GG kann eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde („nulla poena sine lege“ – „Keine Strafe ohne Gesetz“).

Ob und inwieweit aus Art. 20 Abs. 3 GG weitere Rückwirkungsverbote im Öffentlichen Recht abzuleiten sind, wird anhand zweier übergeordneter Fallgruppen beurteilt:4

  • Rückbewirkung von Rechtsfolgen („echte Rückwirkung“); und
  • tatbestandliche Rückanknüpfung („unechte Rückwirkung“).

Es ist mitunter schwierig, diese Fallgruppen trennscharf voneinander zu unterscheiden. In der Falllösung sollte aber trotzdem stets eine Einordnung vorgenommen werden, weil dadurch der spätere Prüfungsmaßstab vorgezeichnet wird: Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich unzulässig und nur unter besonderen Voraussetzungen rechtmäßig, bei der unechten Rückwirkung verhält es sich umgekehrt.5

Allgemeine Voraussetzungen für ein Rückwirkungsverbot im öffentlichen Recht

Zunächst kommt ein Rückwirkungsverbot in beiden Fallgruppen nur dann in Betracht, wenn das von einer Änderung betroffene Gesetz überhaupt potenziell schutzwürdiges Vertrauen hervorrufen konnte. Dies ist vor allem dann nicht der Fall, wenn sich eine entsprechende Gesetzesänderung erkennbar abgezeichnet hat, insbesondere weil die bisherige Rechtslage ausdrücklich nur vorläufigen Charakter hatte.6

Eine weitere allgemeine Voraussetzung für ein Rückwirkungsverbot ist die „Beschwer“ durch das rückwirkende Gesetz. Anders formuliert: Soweit ein rückwirkendes Gesetz nur günstige Auswirkungen für die Betroffenen hat und ihre Rechtspositionen nicht verschlechtert, ist es in jedem Fall zulässig. 7

Die „echte Rückwirkung“

Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.8 Das ist der Fall, wenn ein bestimmter Sachverhalt bereits abgeschlossen und einer rechtlichen Beurteilung zugeführt ist, sich diese Beurteilung aber durch das neue Gesetz zwangsläufig ändert.

  • Beispiel: Ein Steuergesetz wird mit Wirkung für einen bereits abgelaufenen Veranlagungszeitraum geändert.9

Den für das „Eingreifen“ des Gesetzes maßgeblichen Zeitpunkt sieht das BVerfG im Gesetzesbeschluss, da ab diesem Zeitpunkt kein schutzwürdiges Vertrauen mehr in den Bestand der alten Rechtslage bestehen könne.10

Die im Ausgangspunkt unzulässige echte Rückwirkung ist nur dann ausnahmsweise gerechtfertigt, wenn entweder

  1. der Schutzzweck des Rückwirkungsverbots nicht greift, weil das Vertrauen in die alte Rechtslage nicht schutzwürdig ist, oder
  2. überwiegende, zwingende Gründe des Gemeinwohls die Rückwirkung gebieten.11

1. Kein schutzwürdiges Vertrauen

Das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand einer Rechtslage ist ausnahmsweise nicht schutzwürdig, wenn

  • die geltende Rechtslage unklar und verworren oder lückenhaft ist oder derart systemwidrig und unbillig, dass ernsthafte Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit bestehen;12
  • der Schaden für die von der Änderung Betroffenen nur äußerst geringfügig ist (Bagatellvorbehalt);13 oder
  • die Betroffenen zum Zeitpunkt, auf den die Änderung zurückwirkt, bereits mit einer Änderung rechnen mussten,14 z.B. weil diese mit ausreichender Vorlaufzeit angekündigt wurde.15

2. Zwingende Gründe des Allgemeinwohls

Wann zwingende Gründe des Gemeinwohls das Rückwirkungsverbot durchbrechen, ist eine Wertungsfrage, die im Einzelfall beantwortet werden muss.

Das BVerfG hat solche zwingenden Gründe in einem Fall angenommen, in dem der Gesetzgeber den Wegfall von Subventionen angekündigt und den Wegfall schließlich rückwirkend angeordnet hatte, um der gezielten Ausbeutung der Subvention bis zum eigentlich angekündigten Entfallszeitpunkt entgegenzuwirken.16

Die „unechte Rückwirkung“

Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt.17

  • Beispiel: Einführung einer Mindestbeitragsgrenze für versicherte Selbstständige, die auch die Versicherungsverhältnisse der bereits Versicherten umgestaltet.18

Grundsätzlich muss der Bürger solche Gesetzesänderungen, deren Rechtsfolgen erst die Zukunft betreffen, hinnehmen. Eine faktische Rückwirkung kann sich jedoch daraus ergeben, dass Betroffene im Vertrauen auf den Bestand der alten Rechtslage Dispositionen getroffen haben.

Auch die unechte Rückwirkung ist deshalb unzulässig, wenn

  1. das Vertrauen des Betroffenen schutzwürdig ist und
  2. sein Schutzbedürfnis das öffentliche Interesse an der neuen Regelung überwiegt19.

Die Güterabwägung wird vor allem dann zugunsten des Betroffenen ausfallen, wenn der Gesetzgeber zuvor in zurechenbarer Weise das Vertrauen in die alte Rechtslage gestärkt hat und dieses Vertrauen dann wieder zerstört, indem er z. B. eine ausdrücklich befristete Regelung vorzeitig aufhebt oder abändert.20

Gesteigerte Anforderungen“ sind an die Zulässigkeit einer Steuerrechtsreform zu stellen, wenn sie schon innerhalb des Veranlagungszeitraums gelten soll, in dem sie beschlossen wird.21 Dann liegt zwar keine echte Rückwirkung vor, weil der neu geregelte Sachverhalt noch nicht bereits abgewickelt ist; allerdings liegt der Veranlagungszeitraum zumindest teilweise schon in der Vergangenheit. Das BVerfG führt insoweit eine verfassungsrechtliche Kontrolle durch, die der Prüfung „zwingender öffentlicher Interessen“ bei der echten Rückwirkung ähnelt.

Das Rückwirkungsverbot in der juristischen Fallbearbeitung

In der Fallbearbeitung ist das Rückwirkungsverbot immer dann anzusprechen, wenn die materielle Verfassungsmäßigkeit des betreffenden Gesetzes von Bedeutung für die Falllösung ist und ein Verstoß möglich erscheint.

Auch die einfachen Gerichte dürfen Normen unter dem Rang eines formellen Gesetzes verwerfen oder für ungültig erklären (z. B. § 47 VwGO).

Je nach Aufgabenstellung können sogar formelle Gesetze in einfachgerichtlichen Verfahren inzident zu prüfen sein (z. B. wenn das Ergebnis einer etwaigen Vorlage gem. Art. 100 Abs. 1 GG prognostiziert werden soll). Vorzugehen ist dann wie folgt:

  • Aufwerfen der Frage, ob das Gesetz gegen ein aus dem Rechtsstaatsprinzip folgendes Rückwirkungsverbot verstößt.
  • Prüfung, ob eine echte und damit grundsätzlich unzulässige Rückwirkung vorliegt.
  • Wenn ja: Prüfung, ob die echte Rückwirkung aus den oben aufgeführten Gründen ausnahmsweise zulässig ist oder ob das Gesetz verfassungswidrig ist.
  • Wenn nein: Prüfung, ob eine unechte Rückwirkung vorliegt.
  • Wenn unechte Rückwirkung: Prüfung, ob der Vertrauensschutz ausnahmsweise überwiegt und das Gesetz deshalb verfassungswidrig ist.

Schlusswort

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Quellennachweise:

  1. BeckOK GG, 45. Edition 2020, Art. 20 Rn. 181.
  2. Vgl. Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 50 ff.
  3. vgl. BVerfGE 102, 96 ff.
  4. Vgl. BeckOK GG, 45. Edition 2020, Art. 20 Rn. 185.
  5. Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 76.
  6. BVerfGE 30, 367 (389).
  7. Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 75.
  8. BVerfGE 11, 139; Die Begriffe „echte Rückwirkung“ (seit BVerfGE 11, 139) und „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“ (seit BVerfGE 72, 201) sind nicht vollständig deckungsgleich. Außerhalb von Hausarbeiten dürfte eine genaue Abgrenzung aber hauptsächlich Verwirrung stiften. Zumindest in der Klausur empfiehlt es sich, einfach mit dem Begriff der „echten Rückwirkung“ zu arbeiten, da wohl kaum ein Korrektor für eine ausführliche Auseinandersetzung zusätzliche Punkte vergibt.(Vgl. auch Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 79.) Auch hier werden wir auf den Unterschied nicht weiter eingehen und schlicht von einer echten Rückwirkung sprechen.
  9. Dazu BVerfGE 72, 200.
  10. BVerfGE 13, 261 (273).
  11. Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 82 ff.
  12. BVerfG, Beschl. vom 23.03.1971 (Rn. 80).
  13. BVerfG, Beschl. vom 23.03.1971 (Rn. 82).
  14. BVerfG, Beschl. vom 25.6.1974 (Rn. 28)
  15. Vgl. BVerfG, Beschl. vom 23.03.1971 (Rn. 78).
  16. BVerfG, Beschl. vom 3.12.1997 (Rn. 51).
  17. BVerfGE 69, 272 (309). Auch hier empfiehlt es sich, nicht in terminologische Diskussionen um die Abgrenzung zur „tatbestandlichen Rückanknüpfung“ zu verfallen und in der Klausur einfach die genannte Definition zu verwenden.
  18. Vgl. BVerfGE 103, 392.
  19. BVerfG, Beschl. vom 24.5.2001 (Rn. 42).
  20. Maunz/Dürig GG, 92. EL 2020, Art. 20 Rn. 91.
  21. BVerfG NJW 2019, 1379 (1384).

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